目 录

一、指导思想1

二、调整原则1

三、主要控制目标调整2

（一）耕地和永久基本农田保护目标2

（二）园地和林地指标调整3

（三）建设用地规模调整3

四、永久基本农田划定与保护4

（一）全域永久基本农田划定情况4

（二）永久基本农田保护4

五、土地利用分区5

（一）土地用途分区5

（二）建设用地管制分区9

六、保障措施11

（一）完善耕地保护政策和机制11

（二）加大生态保护力度11

（三）严格实施土地用途管制，强化农用地转用及其他土地利用项目的规划审查11

（四）加强和健全乡镇实施保障体系的建设12

附表13

为进一步落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，强化土地用途管制，切实维护规划的严肃性和可操作性，依据《福建省国土资源厅关于做好市县乡级土地利用总体规划调整完善有关工作的通知》（闽国土资文[2016]328号）和《福鼎市土地利用总体规划(2006-2020)调整方案》，结合管阳镇实际情况，制定本方案。

一、指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十九大、十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话和对福建工作的重要指示精神，坚持中央“四个全面”战略布局，围绕“机制活、产业优、百姓富、生态美”新福建和“开发三都澳、建设新宁德”，按照“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展新理念和“跨越赶超”主题，依据“福鼎地处闽浙沿海中心区位，坐拥世界地质公园、沿海黄金岸线和珍珠链海岛等核心战略资源”的发展定位，坚持最严格的耕地保护和节约集约用地制度，合理调整耕地保有量、基本农田保护目标和建设用地规模，优化土地利用结构和布局，统筹安排生产、生活、生态用地空间，为深入实施“工业立市”、“旅游兴市”、“海洋强市”战略，着力打造生态滨海旅游城市提供强有力的国土资源支撑。

二、调整原则

1、总体稳定、局部微调。按照国家和省确定的规划调整完善工作的指导原则、规划目标和主要任务，继续实施规划确定的土地分区引导原则,保持建设用地和基本农田布局总体稳定，结合各地“十三五”规划部署，合理调整耕地、基本农田和建设用地等主要规划指标，优化土地开发利用结构与布局。

2、坚守红线、量质并重。按照坚守耕地保护红线，确保实有耕地数量基本稳定、质量不下降的要求，以2014年土地利用现状变更调查的耕地数量为基础，科学确定各地耕地保有量。优质耕地除实施国家、省重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外，应划入基本农田，实行永久保护。

3、节约集约、优化结构。坚持最严格的节约集约用地制度，实行建设用地总量和强度双控，加大存量建设用地盘活力度，统筹建设用地增量与存量，统筹基础设施与城乡建设用地，统筹城镇与农村建设用地，合理调整优化建设用地结构。

4、加强协调、充分衔接。坚持科学论证、标准统一、民主决策，强化国民经济和社会发展规划、城乡规划和生产力、交通布局等相关专项规划的协调，做好对下级规划的控制，完善土地用途管制制度。

三、主要控制目标调整

（一）耕地和永久基本农田保护目标

1、耕地保有量

以2014年的土地变更调查的现状耕地为基础，考虑辖区内建设占用耕地、农业结构调整、灾毁等耕地减少因素及开发、复垦等条件，合理确定耕地保有量，确保2020年能实现耕地保有量2924.38公顷（4.39万亩）的规划目标。

2、基本农田

按照基本农田数量和布局基本稳定、优质耕地优先保护的原则，依据二次调查和耕地质量等别评定成果，将25度以上坡耕地，零星分散、规模过小、不适宜耕作、质量较差等不宜作为永久基本农田的耕地面积，按照质量由低到高的顺序依此扣减，最终落实全乡基本农田保护目标2559.24公顷（3.84万亩）。

3、补充耕地任务调整

严格执行建设占用耕地补偿制度，落实补充耕地义务，加大土地整理开发复垦力度。在规划期内，调整后2015-2020年通过整理复垦开发补充耕地义务量为95.57公顷，2006-2020年通过整理复垦开发补充耕地义务量为268.19公顷。

（二）园地和林地指标调整

在严格保护耕地的基础上，合理安排园地和林地，规划期内控制园地面积不低于1283.07公顷，严格保护林业用地，尤其是生态公益林，规划期内林地面积不低于12606.04公顷。

（三）建设用地规模调整

1、建设用地规模调整

严格按照下达指标管理，优化调整结构，提高城镇建设用地集约化程度。调整后至2020年，建设用地总规模控制在441.56公顷以内，城乡建设用地规模控制在242.26公顷以内，城镇工矿用地规模控制在63.42公顷以内，交通、水利及其他用地规模控制在199.30公顷以内。

2、新增建设建设用地规模调整

按照节约集约的原则，严格控制增量，以需求引导和供给调节合理确定新增建设用地规模。调整后2015-2020年，新增建设用地总量控制在161.40公顷以内，新增建设占农用地控制在148.53公顷以内，占用耕地控制在53.37公顷以内。调整后2006-2020年，新增建设用地总量控制在401.32公顷以内，新增建设占农用地控制在376.43公顷以内，占用耕地控制在155.49公顷以内。

3、土地利用集约目标调整

随着城乡建设用地结构不断优化，闲置和低效建设用地得到充分利用，在规划期内，人均城镇工矿用地控制在90.00平方米。

四、永久基本农田划定与保护

（一）全域永久基本农田划定情况

管阳镇划定后基本农田面积2559.24公顷，规划期间，确保基本农田面积不减少，质量有提高。

（二）永久基本农田保护

1、科学调整和划定基本农田

科学调整划定基本农田保护区，重点协调好基本农田保护区和各类建设用地布局。坚持“大稳定、小调整”的原则，保持现有基本农田布局基本稳定，依据规划确定的建设用地布局和相关规定对现有基本农田进行局部调整划定。重点保护优质高产良田和集中连片耕地，确保调整后的基本农田质量不降低；结合土地整理加强基本农田设施建设，逐步提高基本农田质量。调入的基本农田包括：新划为基本农田的主要为高等别耕地、集中连片耕地、已验收合格的土地整理开发复垦新增的优质耕地；城镇村建设用地规模边界内作为“绿心”、“绿带”保留的耕地，以及城乡建设用地扩展边界内作为生态景观和绿色开敞空间的耕地。调出的基本农田包括：规划确定的建设用地区，如集镇规划范围、规划道路、新农村建设、基础设施建设用地等所占用的基本农田等；还有低等别、质量较差、严重沙化不宜农作以及生态脆弱地区水土流失严重的原基本农田。

2、严格落实基本农田保护制度

严格执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》的有关规定，加强非农建设用地审查，严禁违法占用基本农田。依照法律规定，能源、交通、水利等基础设施项目因选址特殊、无法避让基本农田的，必须按有关规定报批。禁止占用基本农田进行绿色通道、绿化隔离带和防护林建设。禁止占用基本农田进行挖塘养鱼、畜禽养殖以及其他破坏耕作层的生产经营活动。加强基本农田保护基础工作，加强基本农田保护的动态监测和巡查，建立基本农田保护定期通报制度。

五、土地利用分区

（一）土地用途分区

根据土地利用的主导用途、限制条件，结合土地用途管制的要求，将全镇土地划分为基本农田保护区、一般农地区、林地用地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区。

1、基本农田保护区

指主要对耕地及其他优质农用地进行特殊保护和管理而划定的土地用途区。本区面积2559.24公顷，占土地总面积的13.03%。

土地利用管制规则：

（1）基本农田保护区内鼓励开展基本农田建设，可进行直接为基本农田服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施的建设；

（2）土地整理复垦资金应当优先投入基本农田保护区；

（3）基本农田保护区内，严禁安排城镇村建设用地和未列入可在基本农田保护区内安排的建设项目清单的其他非农建设项目；

（4）在不突破增划的基本农田规模的前提下，列入可在基本农田保护区内安排的建设项目清单的建设项目占用基本农田时不再补划，简化相应用地报批程序。

2、一般农地区

指为农业生产发展需要而划定的土地用途区。本区面积1895.61公顷，占土地总面积的9.65%。

土地利用管制规则：

（1）区内土地主要为耕地、园地、畜禽水产养殖地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施用地；

（2）区内现有的非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为耕地和园地；规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；

（3）禁止占用区内土地进行非农建设。不得破坏、污染荒芜区内土地；

3、林业用地区

指发展林业、保护和改善生态环境需要划定的土地区域。本区面积12606.04公顷，占土地总面积的64.16%。

土地利用管制规则：

（1）区内土地主要供林业生产和生态环境保护及其服务设施使用，不得擅自转变用途；

（2）对区内森林资源应进行有效保护，同时鼓励植树造林，封山育林，改变疏林地为有林地，以提高森林覆盖率；

（3）禁止占用区内土地进行非农建设，不得占用区内土地进行毁林开垦、采石、挖沙、取土等活动；

（4）本区土地使用应同时符合《森林法》等法律法规有关规定。

4、城镇村建设用地区

城镇村建设用地区包括建制镇的建成区，已纳入规划的城镇建设用地区域以及农村居民点。本区面积225.80公顷，占土地总面积的1.15%。

土地利用管制规则：

（1）区内土地主要用于城镇，农村居民点建设，与经批准的城市，建制镇、村庄和集镇规划相衔接；

（2）区内城镇村建设应充分利用现有低效建设用地、闲置地、废弃地等；

（3）区内农用地在批准改变用途前，应当按现用途使用，不得荒废。

5、独立工矿区

指为独立于城镇村之外的采矿用地以及其他独立建设用地发展的需要而划定的土地用途区。本区面积16.46公顷，占土地总面积的0.08%。

土地利用管制规则：

（1）区内土地主要用于采矿业以及不宜在居民点内配置的其它工业用地；

（2）区内土地使用应符合经批准的工矿建设规划；

（3）区内因生产建设挖损、塌陷、压占的土地应及时复垦；

（4）区内建设应优先利用现有建设用地、闲置地和废弃地。

（5）区内农用地在批准改变用途前，应当按现用途使用，不得荒废。

6、风景旅游用地区

是指具有一定游览条件和旅游设施，为人们进行风景观赏、休憩、娱乐、文化等活动需要划定的土地用途区。本区面积3.03公顷，占土地总面积的0.02%。

土地利用管制规则：

（1）区内土地主要用于旅游、休憩及相关文化活动；

（2）区内土地使用应当符合风景旅游区规划；

（3）区内影响景观保护和游览的土地用途，应在规划期间调整为适宜的用途；

（4）允许使用区内土地进行不破坏景观资源的农业生产活动和适度的旅游设施建设；

（5）严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的生产建设活动。

（二）建设用地管制分区

根据区域发展和土地用途管制实行差异化管理的不同要求，结合上级规划下达的主要调控指标和土地开发、利用、保护和整治的需要，规划期内，将管阳镇辖区内的土地划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区。

1、允许建设区

城乡建设用地规模边界所包含的范围，是规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。规划期末，本区面积242.26公顷，占土地总面积的1.23%。

本区土地利用管制规则：

（1）区内土地主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间，具体土地利用安排应与依法批准的相关规划相协调；

（2）区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标的约束，应统筹增量保障与存量挖潜，促进土地节约集约利用；

（3）规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界；

（4）允许建设区边界（规模边界）的调整，须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准。

2、有条件建设区

为适应城乡建设发展的不确定性，强化建设用地空间管制，在城乡建设用地规模边界外划定的基础上，依据相关要求划定城乡建设用地扩展边界。城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范围属于有条件建设区。规划期末，本区面积906.74公顷，占土地总面积的4.61%。

本区土地利用管制规则：

（1）区内土地符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模；

（2）规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整，如需调整按规划修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。

3、限制建设区

辖区范围内除允许建设区、有条件建设区外的其他区域。规划期末，本区面积18499.35公顷，占土地总面积的94.15%。

本区土地利用管制规则：

（1）区内土地主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农业建设的主要区域。

（2）区内禁止城、镇、村新增建设，严格控制线性基础设施和独立建设新增用地。

六、保障措施

（一）完善耕地保护政策和机制

严格保护耕地，坚守耕地保护红线，控制非农建设占用耕地，防止耕地抛荒，及时复垦灾毁耕地，加强耕地补充力度，健全耕地保护补偿制度，充分调动农民保护耕地的积极性与主动性。加强和改进耕地占补平衡，综合运用多种政策平台，多措并举，严格落实耕地占一补一、占优补优，严格耕地占补平衡实施监管，坚决防止补充数量质量不到位的问题。实施耕地质量保护与提升行动，加强耕地内在质量建设，大力推进高标准农田建设，实现“藏粮于地”。

（二）加大生态保护力度

把节约放在优先位置，进一步严格土地用途管制，控制耕地、林地等转为建设用地，以最少的土地资源消耗支撑经济社会持续发展。在土地利用总体规划实施管理中，把生态文明建设放在突出位置，加大生态保护力度。统筹协调城乡结构和空间布局，继续推进退耕还林、天然林保护等生态建设工程，加大小流域综合整治力度，防治水土流失。严格控制污染，综合整治土壤环境，积极防治土地退化。加快实施国土综合整治，统筹考虑山水林田湖，按照宜耕则耕、宜林则林、宜荒则荒的原则，全面做好保护和修复，促进各类自然生态系统安全稳定。

（三）严格实施土地用途管制，强化农用地转用及其他土地利用项目的规划审查

对不符合土地利用总体规划，未取得土地年度计划指标，未通过预审的建设用地项目不得报批，对违反规划，突破计划用地的要依法严肃处理。加强土地利用动态监测，改进规划管理的技术手段，提高规划实施的科技水平。

（四）加强和健全乡镇实施保障体系的建设

充分运用法律、经济和行政手段，完善约束与激励并重的规划实施机制，建立有效的规划实施协调机制和规划评估制度。加强实施规划的目标责任考核，加强社会公众参与的程度，充分发挥社会监督的作用。严格坚持规划修改的条件和报批程序，加大对违反规划用地和违法修改规划行为的查处力度。

附表

附表3 管阳镇土地用途分区调整前后对比表

单位：公顷、%

附表4　管阳镇建设用地空间管制区调整前后对比表

单位：公顷，%

附表5 管阳镇重点建设项目清单